工業(yè)純水設備對海綿城市建設中的PPP機制探討
【蘭州純水設備http://www.b99x9rf.cn】目前，海綿城市建設面臨著資金、技術(shù)、管理等方面的重大障礙。PPP模式作為基礎設施建設和公共服務供給的重要方式，為海綿城市的建設困境提供了可能的解決方案。從海綿城市項目的特點和困難,結(jié)合PPP模式的優(yōu)勢及應用現(xiàn)狀,本文指出,有廣闊的應用前景和一個尚未解決的難題的公私合作伙伴關(guān)系在促進海綿城市購買力平價的建設機制,并提出相應的對策和建議。純水設備
近年來，中國許多大中型城市遭受暴雨和內(nèi)澇災害。城市水生態(tài)危機，如缺水和水安全，也成為人們關(guān)注的焦點。因此，海綿城市的概念應運而生，中央和地方政府也發(fā)布了相關(guān)指導意見，促進海綿城市建設項目的實施和運營。PPP模式,作為地方政府的一個主要公共服務改革措施促進由財政部和國家發(fā)展和改革委員會,取得了初步成果的推廣和應用領域的交通、水利、環(huán)境保護、市政工程,顯示其巨大的優(yōu)勢在吸引資本,引進技術(shù)和全壽命周期管理。海綿城市的未來建設還有很長的路要走，PPP模式已經(jīng)成為海綿城市建設的重要方式，對其應用機制的探討有助于進一步理清兩者之間的矛盾，選擇合理的建設路徑。
基于海綿城市建設的特點和要求,本文將進一步分析關(guān)鍵協(xié)調(diào)政府與社會資本之間的關(guān)系后,引入PPP模式,有一定的現(xiàn)實意義的提高海綿城市建設的效率和保證其發(fā)展的可持續(xù)性和操作。實驗室純水設備
1PPP在海綿城市建設中具有廣闊的應用前景
上世紀90年代以來，中國在基礎設施建設運營中嘗試采用PPP模式，解決公共基礎設施投資需求增加與金融投資不足的矛盾，提高公共服務水平和資源利用效率。雖然這個模型在實際操作的過程中暴露出了很多問題,但它也改善城市基礎設施建設發(fā)揮了重要作用,尤其是在新城市化推進的關(guān)鍵時期,從優(yōu)化政府的公共管理職能,發(fā)揮市場在資源配置中起著決定性的作用目標,PPP模式將承諾的公共服務供給。與一般的城市基礎設施建設項目相比，海綿城市更為復雜。傳統(tǒng)的政府主導的基礎設施建設模式難以滿足其建設要求。借助社會力量和市場優(yōu)勢，純水設備有利于解決當前海綿城市建設面臨的主要困難。PPP模式與海綿城市建設有許多融合點，在海綿城市建設中有著廣闊的應用前景。
1.1海綿城市建設的特點和要求
1.1.1多屬性的目標
海綿城市建設不僅限于簡單的修復周圍生態(tài)環(huán)境的城市或某一水域的地下管網(wǎng)設施的改造和升級的一個特定的區(qū)域,具有很強的外部性的特點和多個屬性的目標。在宏觀層面上，海綿城市強調(diào)的是整個城市生態(tài)氣候的轉(zhuǎn)變，從源頭到終點的多層次治理，實現(xiàn)水安全、水環(huán)境、水生態(tài)的同步提升。最終目標是實現(xiàn)城市發(fā)展的可持續(xù)性，實現(xiàn)人、自然、社會的和諧。在介觀層面，即在低影響開發(fā)理念的指導下，通過“滲透、儲存、停滯、清潔、使用、排水”等生物或工程措施，實現(xiàn)城市的自然水循環(huán)。在微觀層面，河道整治、流域整治、水回用、景觀改造等都涉及到新的建設目標和要求。多屬性目標無疑凸顯了海綿城市建設的系統(tǒng)性和復雜性。因此，海綿城市的建設必須以良好的城市規(guī)劃為基礎進行分層設計，注重內(nèi)部模塊的連接與協(xié)調(diào)，避免建設陷入碎片化的局面。實驗室純水設備
1.1.2多種學科的參與
目標的多屬性在一定程度上決定了參與者的多樣性。海綿城市建設的目標指向不同的政府部門，從而構(gòu)成多個參與者復雜的網(wǎng)絡關(guān)系。從相關(guān)部門和地區(qū),考慮到政府的職能和責任,海綿城市需要水利、市政、園林、和許多其他部門參與,建設和管理需要跨部門的合作,而不是單一部門的行為,更接近阻塞鏈鏈接,這是所有相關(guān)部門緊密合作,共同努力,實現(xiàn)資源共享,更徹底的告別“碎片化”機制。此外，企業(yè)和公眾等社會主體的重要作用也不容忽視。如何連接管理機構(gòu)、相關(guān)部門等利益相關(guān)者，實現(xiàn)協(xié)調(diào)與協(xié)調(diào)，妥善處理各方的目標、利益與風險，將成為海綿城市建設實施與實施的重點。
1.1.3多角度的支持
海綿城市雖然不是一個新事物，但其相關(guān)的概念和實踐已經(jīng)逐漸在世界范圍內(nèi)傳播，并積累了一定的建設經(jīng)驗。在中國，從2012年首次提出的“海綿城市”概念到近年來的試點，各項建設仍處于摸索階段，純水設備需要各方面的支持，以促進海綿城市的建設。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部統(tǒng)計，海綿城市建設投資約1億至1.5億元/平方公里。中央財政補貼只是推動海綿城市建設的起點和催化劑。第二，海綿城市的特征需要社會和市場的廣泛參與。在理論和實踐還比較不成熟的現(xiàn)狀下，有必要完善政府監(jiān)管，提供基本保障。此外，技術(shù)支持、配套法規(guī)和措施也需要跟進。工業(yè)純水設備
1.2多維合力推動PPP模式下海綿城市建設
1.2.1智力支持
與海綿城市建設相比，PPP本身涉及多個行業(yè)和復雜的社會資本參與，通過正式的協(xié)議約束建立了長期的合作關(guān)系，在參與者、涉及領域和實施周期上與海綿城市高度一致。、利益共享、風險共擔的合作伙伴關(guān)系的突出特點是PPP模式,每一個參與主體的終極目標,盡管會有差異,但通過合理的契約設計,維護各方利益掛鉤,使各方達成一致,即最終是通過項目的實施來實現(xiàn)各自的利益。然后，通過建立相應的機制，各方根據(jù)各自的優(yōu)勢承擔不同的風險，將風險與收益掛鉤，確保項目建設和運營的穩(wěn)定性。此外，海綿城市的建設需要跨學科人才和多學科團隊作為技術(shù)支撐。公共部門在技術(shù)應用、人才培養(yǎng)、專業(yè)管理等方面存在明顯不足。通過PPP機制，吸引具有海綿城市建設能力和經(jīng)驗的國內(nèi)外企業(yè)參與項目建設。一方面，政府可以從自身不擅長的職能中退出，將重點放在行政協(xié)調(diào)、政策支持、質(zhì)量安全監(jiān)管等方面，以提高公共服務[6]的質(zhì)量。另一方面，可以激發(fā)市場活力，促進資源利用效率的提高。
1.2.2基金供應
如果將管理體系和技術(shù)支持率作為海綿城市建設的“架構(gòu)”和“引擎”，那么資金支持就是項目持續(xù)運行的“燃料”。如果沒有必要的財政支持，這個項目將無法運作。巨大的資金需求是海綿城市建設的特征之一，填補資金缺口的難度也是制約海綿城市項目實施的主要瓶頸。同時，應該看到海綿城市建設的投資空間巨大。PPP模式作為一種“雙贏”或“多贏”合作理念的現(xiàn)代融資模式，將借助社會資金，成為海綿城市建設投融資的重要渠道。在過去的城市基礎設施建設,地方政府的融資行為是一種債券融資,盡管PPP模式調(diào)整債券模式基于政府信用的權(quán)利回歸模式基于項目收入,項目公司的資產(chǎn)和有限承諾由政府貸款的安全保障。這不僅將大大提高融資成功率，純水設備也將節(jié)省政府的開支。此外，項目的一些風險可以轉(zhuǎn)移到社會企業(yè)，從而在一定程度上減輕政府的風險。同時，政府可以通過股權(quán)或債權(quán)等方式吸引當?shù)叵嚓P(guān)企業(yè)、金融、投資機構(gòu)等社會資本投資基礎設施建設領域，形成支持基礎設施建設和改造項目的專項資金。
1.2.3機制保障
從某種意義上來說，PPP模式參與海綿城市建設，不僅能夠提供資金與技術(shù)支持，在制度安排上和機制保障上也有助于實現(xiàn)海綿建設的可持續(xù)和長效運行。其機制的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，從合約特性來看，PPP模式強調(diào)項目建設與運營的捆綁性，它改變了傳統(tǒng)型合約下將項目建設與運營分別授予不同的主體，而是將其交于PPP聯(lián)合體統(tǒng)一負責。通過PPP合約下多任務統(tǒng)一授權(quán)，能夠使責任整合的特性與項目本身外部性相統(tǒng)一，實現(xiàn)各階段總體效率的最大化。同時，責任整合的情況下有利于降低激勵成本。第二，從規(guī)制設計來看，合理的規(guī)制是保障項目運行及提升效率的關(guān)鍵。針對海綿城市此類外部性較強的項目，借助收益率規(guī)制可以保證社會資本方取得正當收益，通過價格上限規(guī)制能夠產(chǎn)生激勵效益同時避免收益過高而使公眾利益受損。PPP項目監(jiān)管機制也更具優(yōu)勢，更適宜復雜的海綿城市建設項目。PPP更注重于質(zhì)量監(jiān)管且通常在事前通過合約制定適當?shù)馁|(zhì)量標準，這種監(jiān)管是全面的、持續(xù)的，改變傳統(tǒng)碎片化分散管理，覆蓋從準入到運營各個環(huán)節(jié)。此外，由于PPP強調(diào)項目參與各方的平等主體地位，在此基礎上建立由多方參與且具有獨立性的規(guī)制機構(gòu)，有利于合作雙方協(xié)調(diào)事后沖突，并能夠與合約形成互補，提升海綿城市項目實施效率。工業(yè)純水設備
海綿城市PPP項目中，政府與社會資本簽訂的PPP項目合同是整個PPP合作體系的核心，也是其他相關(guān)合同產(chǎn)生的基礎。同時，政府與社會資本對項目具有實際控制權(quán)，兩者各自的決策活動及相互協(xié)作關(guān)系直接影響項目的成功率，相比其他參與主體，其地位與作用具有不可替代性。為保障海綿城市PPP項目的順利實施，政府與社會資本應當妥善處理好雙方在以下方面的矛盾關(guān)系（圖2）。
2.1道德風險與信息掌控
海綿城市所涉及的主體復雜程度高，相關(guān)主體對信息的掌握并不完全相同，在交易與合作的過程中某些參與方相對于其他參與方擁有更多的信息，由此將會產(chǎn)生信息不對稱的問題，在公私雙方合同簽訂前后容易引發(fā)“逆向選擇”與道德風險。
PPP項目操作流程按照財政部的劃分主要包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交五個階段，每個階段都涉及包括政府各主管部門、項目投資方、建設運營方、使用者等在內(nèi)至少兩個或以上主體。信息不對稱下，各相關(guān)主體之間的信任與合作將會受到嚴重影響，合同簽訂的成功率以及建設運營的效率將會大打折扣。如在項目準備和招投標階段，政府掌握大量公共項目信息資料，對項目意圖明確，私人部門信息掌控方面相對處于劣勢。海綿城市相對于其他基礎設施而言，可經(jīng)營性比較差，部分項目回報有限，地方政府可能存在夸大項目的回報率并隱瞞相關(guān)不利信息吸引社會資本的介入，造成社會資本的損失。在項目融資與建設階段，政府同樣占據(jù)信息優(yōu)勢，則可能會產(chǎn)生拖欠支付、單方調(diào)整協(xié)議等違約現(xiàn)象，導致道德風險的產(chǎn)生。而在運營與移交階段，社會資本方對項目建設的具體情況更為了解，政府在信息掌控方面處于劣勢，社會資本方可能謊報項目盈利水平并在政府對相關(guān)項目的驗收標準不了解的情況下，純水設備將有問題的項目直接移交于政府。因此，在信息不對稱的情況下，各參與主體基于各自的信息優(yōu)勢，為實現(xiàn)自身利益產(chǎn)生了項目合作的逆向選擇和道德風險問題，從而導致PPP項目合作失敗風險擴大化。
2.2平等原則與不等地位
當前政府職能改革尚未完全到位，政府職能越位、錯位的現(xiàn)象依然存在。在PPP模式中，盡管名義上政府部門與社會資本方在平等的原則下開展合作關(guān)系，在法律上處于同等地位，但在實際操作過程中地方政府表現(xiàn)的更為強勢，特別是部分政府官員過于強調(diào)企業(yè)的社會責任與義務，而忽視企業(yè)盈利的重要性，違背了社會發(fā)展的市場規(guī)律，這對于海綿城市這類公益性強、外部效應明顯的項目來說將更難以吸引社會資本。雙方實際地位的不平等也加劇了地方政府的信用風險。在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報率和收費標準，過長的特許經(jīng)營期，以及其他不切實際的承諾使社會資本承擔更多風險，利用其強勢地位不履行或打折履行合同義務，直接損害社會資本方的利益。工業(yè)純水設備
此外，公眾作為與項目有直接利益相關(guān)的主體，其地位以及利益訴求往往被忽視，在PPP 項目的簽訂、建設、運營等各個階段中經(jīng)常處于缺位狀態(tài)。政府如果單純的追求政績與自身的利益，通過與社會資本合作設定不合理的服務價格，公眾則會處于相對弱勢的地位，其利益將會受損。地方政府、社會資本與公眾三方不對等的地位與天然的訴求矛盾，是制約PPP模式推廣應用的一大障礙。
2.3短期利益與長期目標
《關(guān)于推進海綿城市建設指導意見》中圍繞海綿城市建設目標明確了推進時間表，要求到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達到目標要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達到目標要求。結(jié)合國外類似海綿城市項目的建設經(jīng)驗，這項龐大的工程從完全建成并發(fā)揮其經(jīng)濟及社會效益至少需要15～20年。從經(jīng)濟學角度上分析，短期與長期這兩個不同的概念不僅體現(xiàn)在時間的長短上，還體現(xiàn)在對要素的分配與使用上。某些不變的因素在相當長的時間內(nèi)可能發(fā)生變化，同時也面臨著各種未知因素的風險。這就需要項目各參與方從更長遠的角度出發(fā)，追求更高層次的長期合作。
運用PPP模式推動海綿城市建設必須要處理好項目目標的長期性與利益追求的短期性之間的矛盾。一是較長合同期限與較短政府任期之間的矛盾。政府換 屆后可能產(chǎn)生的政策變動風險，影響公私雙方合作的延續(xù)性。同時若各屆政府處于自身利益最大化的角度考慮選擇違約或降低承諾標準，并相互推諉責任，則容易引發(fā)再談判或?qū)е潞献鹘K止。二是長期的投資回報與短期的收益追求之間的矛盾。海綿城市建設工程量大、涉及面廣、耗時久，且部分項目公益性顯著、經(jīng)營性差、經(jīng)濟收益有限，這就意味著其具有投資回報周期長的特性。若企業(yè)只著眼于短期收益，純水設備則難以保證自身的持續(xù)經(jīng)營；若政府著眼于短期政績，則難以實現(xiàn)公眾利益的最大化。三是長期合作關(guān)系意識與短期委托建設思維之間的矛盾。傳統(tǒng)模式下公共部門與私人部門是單純的委托方與受托方、管理方與被管理方的關(guān)系，政府部門將項目進行外包，私人往往只參與項目的中后期工作，委托任務完成同時也意味著雙方責任關(guān)系的結(jié)束。PPP模式下私人部門會更早介入項目并可能參與項目的全過程，雙方在包容互信、信息共享的基礎上開展更廣泛深入的合作。是否能突破傳統(tǒng)模式下單一的、單向的委托式關(guān)系思維限制，并向PPP模式下多維的、互動的合作式關(guān)系轉(zhuǎn)變關(guān)系著公私雙方合作關(guān)系能否維持與發(fā)展。
2.4收益分配與風險分擔
由于海綿城市建設周期長，合同結(jié)構(gòu)更為復雜，且涉及多部門、多領域，協(xié)調(diào)困難，無疑會產(chǎn)生更大的風險。采用政府與社會資本合作的方式雖然在一定的程度上改變以往在政府主導體制下由公共部門獨立承擔責任的狀況，但風險的增加也使社會資本方望而卻步，不敢積極主動的參與海綿城市的建設中。因此科學合理的進行風險分配是公共部門與私人部門實現(xiàn)各自利益的基礎條件，也是解決海綿城市持續(xù)建設問題的關(guān)鍵點。
PPP項目面臨的風險種類繁多，亓霞等從在中國實施的16個PPP項目失敗案例中總結(jié)歸納出13種風險因素，包括法律變更風險、政府信用風險、不可抗力風險、市場收益不足風險等。并且指出各種風險之間存在關(guān)聯(lián)性，部分風險能夠引起其他一系列風險的產(chǎn)生，例如市場需求變化、決策失誤、政治反對等都可能造成政府違約，產(chǎn)生政府信用風險，致使公私雙方合作出現(xiàn)問題。同時如何將不同類型的風險在各相關(guān)主體之間進行分配也尚未得到統(tǒng)一的規(guī)定。原則上說，特定的風險應當分配給最能夠影響風險結(jié)果的那方以使得該風險對項目的危害最小化，然而在實際分配過程仍面臨各種阻礙。公私雙方在利益獨享和風險規(guī)避的心理下，很難考慮到對方以及整體的利益，將原本以合作共贏為目標的PPP模式變?yōu)橐环N零和博弈。
2.5多元主體與多頭監(jiān)管
我國目前對于PPP項目的監(jiān)管由政府行政主管部門進行。一個PPP項目往往由多個部門分領域分階段進行監(jiān)管。例如立項審批一般由發(fā)改委負責，招投標與建設過程由建設主管部門監(jiān)管，此外安全監(jiān)督部門、物價部門等也參與PPP項目的監(jiān)管活動。存在多重監(jiān)管、監(jiān)管權(quán)分散、監(jiān)管不到位的局面。海綿城市建設項目具有系統(tǒng)性、復雜性、跨部門、跨領域，往往是眾多碎片化項目的集合，更是對項目的監(jiān)管提出了更高的要求。
當前PPP模式監(jiān)管機制的問題主要體現(xiàn)在以下幾點：一是監(jiān)管主體不夠明確，監(jiān)管機構(gòu)沒有獨立性，監(jiān)管的專業(yè)性不強，我國法律也沒有對各個部門監(jiān)管的資格、范圍、標準有清晰的界定。二是政府監(jiān)管權(quán)分散，純水設備監(jiān)管主體之間缺乏協(xié)調(diào)，造成行政成本增加，監(jiān)管效率低下。三是政府自身角色不明確，同時作為PPP項目的決策者、參與者與監(jiān)督者，自身定位不清晰，往往由于角色混亂導致職能偏離。四是社會監(jiān)督的參與度不高，缺乏代表社會公眾利益的第三方機構(gòu)，社會公眾對公共服務、基礎設施的服務質(zhì)量和價格等利益訴求缺乏溝通和響應渠道。更多環(huán)保純水處理設備資訊請關(guān)注皙全蘭州水處理設備網(wǎng)。
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